Dobrá byrokracie jako „životní problém demokracie“?

Skandál související s politickou angažovaností ministerského úředníka Ladislava Bátory vyvolal sice všeobecnou pozornost, nikoliv ovšem ve společenskovědní komunitě, ačkoliv jde o případ exemplárně obecně sociologický. Lze na něm totiž přesvědčivě (aniž vstupujeme do poněkud nechutných podrobností „bátorovského diskursu“) demonstrovat jednu z dalších ambivalentních vlastností demokracie, v níž žijeme.

Tak tedy – demokratické uspořádání vykazuje jednu podstatnou vlastnost. Není-li způsobilé zvolit do čela státu či zastupitelstev ty nejschopnější, což většinou není, má ústavní možnost neschopné či zkorumpované, případně prostě neoblíbené vyměnit. Hodnotu této zdánlivě jen „negativní potence“ demokracie lze snadno doložit na známých příkladech: Stalin stál v čele sovětského státu téměř třicet let, Husák dvacet, Mao dvacet sedm, rekordman Kim Ir Sen čtyřicet šest, někteří afričtí vládcové jsou doživotní a možnost výměny není. Výsada i problém demokracie je tedy v tom, že jedni nepříliš skvělí mohou být legálně i legitimně vystřídáni jinými.

V demokratických systémech ale hraje kromě volených zástupců mimořádnou roli to, čemu se sociologicky říká byrokracie a běžně administrativa, tedy úřednictvo různých stupňů. Rolí byrokracie v moderních společnostech se poprvé systematicky zabýval Max Weber, který odvodil její funkční nezbytnost z nutnosti nejprve racionálního řízení tržní ekonomiky, aby se nakonec ekonomická „instrumentální racionalita“ stala součástí racionality celé „modernity“. Ačkoliv samozřejmě „úřednická kasta“ existovala již v dávné minulosti (stačí číst Waltariho Egypťana Sinuheta), jako samostatná a sociálně významná vrstva s vlastním „profesionálním étosem“ se objevuje opravdu až v souvislosti se vznikem kapitalismu. Podle Webera (1905) je byrokratická struktura všude pozdním produktem rozvoje právě proto, že má racionální charakter: pravidla, cíle, prostředky, věcná neosobnost – to všechno vymezuje způsob jejího jednání. Proto její vznik a rozšíření mělo všude doslova revoluční, byť ne zcela viditelné důsledky, totiž expanzi racionality do všech oblastí společenského života.

Výkon úřednické profese „modelově“ vzato ovšem a) vyžaduje určitou velmi specifickou kvalifikaci a b) je situován do organizační struktury, která úředníkovi zajišťuje nezpochybnitelný postup. Vzestup v úřednické hierarchii má záviset jen na předepsané kvalifikaci, odpovědném výkonu funkce, odslouženém počtu let a bezúhonnosti a nestrannosti při výkonu funkce. Nic více a nic méně. Bonusy a zlaté padáky pro státní úředníky (!) Weber samozřejmě nepředpokládal.

Již Marx si ale všiml, že lidé se k „byrokratům“ stavějí většinou záporně nebo aspoň rezervovaně, což se podle něj dá vysvětlit tím, že byrokracie tvoří relativně uzavřenou skupinu, která se řídí vnitřními pravidly, jež musí dodržovat. Ve vztahu ke „klientům“ se vyžaduje nestrannost a bezúhonnost, která se ale může snadno proměnit v různé formy neochoty jednat věcně a korektně, popřípadě jen obyčejně „slušně“. Vzniká tak byrokratická mentalita, která mohutní v přímé závislosti na tom, jak roste počet lidí zaměstnaných v administrativě: s úbytkem manuální práce narůstá počet „úředníků“, ať už si říkají jakkoliv. Nové formy specializace nadto dávají „obyčejnému úředníkovi“ ve vztahu ke klientovi do rukou zvláštní druh moci, kterým „tradiční úředník“ nedisponoval.

Známé stesky, že jsme přetíženi administrativou, se rozumně dají vysvětlit také tím, že úředník musí neustále obhajovat smysl svého postavení – odtud ale také pochází část nesmyslných či nesrozumitelných dotazníků, jejichž množství umocňuje technická dovednost přístrojů – co se kdysi psalo na psacím stroji třikrát, se teď rozmnoží za minutu třistakrát.

Byrokrat musí být poslušný a výkonný – to není negativní hodnocení, to je funkční požadavek, který musí být naplněn, aby organizace fungovala a aby úředník měl zajištěn svůj pravidelný vzestup. Již na počátku 20. století však americký sociolog Thorstein Veblen mluvil o tzv. naučené neschopnosti (John Dewey tomu říkal „profesionální psychóza“ a oba měli na mysli totéž): přílišná konformita úředníka k úřadu vede nejen ke skryté neúctě ke klientovi, ale i k neschopnosti rychle si osvojovat nové profesionální návyky, které kontakt s klientem usnadňují. Požadavky, které dnes na úředníka kladou nové technologie, celý problém ještě vícekomplikují.

Ačkoliv nebezpečí naučené neschopnosti je značné, pro demokracii je asi nebezpečnější to, jak rádi noví manažeři, noví ministři a vyšší státní „ouradkové“ rychle vyměňují „starý personál“, přičemž důvodem nebývá ani naučená neschopnost, ale začasté klientelismus, příbuzenské intervence, známosti, nepotismus, nezřídka žel i prostá pohlednost potenciální tiskové mluvčí.

Tím se ale otevírá staronový problém vztahu byrokracie a politiky: „Opravdový úředník nemá ve svém vlastním povolání provozovat politiku, nýbrž ,spravovat‘, a to především nestranně. Nemá dělat to, co vždycky a nutně dělá politik, totiž bojovat. Neboť stranictví, boj, vášeň – to je živel politiky. Cíl úředníka je, že třebas i proti svým představám – na zodpovědnost nadřízeného provede jeho příkaz zcela svědomitě, přesně tak, jako by odpovídal jeho vlastnímu přesvědčení.“ (Weber, 1918)

Nebezpečí této direktivy je ovšem hrozivé – lze připomenout Goldhagenovy Hitlerovy ochotné katany, Baumanovu Modernitu a holocaust či Arendtové Eichmanna v Jeruzalémě. Holocaust skutečně byl z podstatné části dílem byrokratů a vojenské „rozkaz je rozkaz“ je jen variací na byrokratické téma. Ale tak jako nelze z holocaustu vinit „byrokratický fenomén“, stejně tak se demokracie nemůže vzdát své byrokracie jen proto, že má špatné úředníky na správných místech.

Masaryk dokázal problém přesně zformulovat: „Je-li demokracie vládou všech nad všemi, pak to znamená, že všeobecným právem volebním do vlády a do parlamentu se dostávají laikové. Nemluvím proti tomu, neboť to je podstata a úděl demokracie. V monarchii monarcha a úzký kruh jeho rádců dělali politiku, byrokracie provozovala pod monarchickým vedením administrativu… Ten dualismus je v každé formě státní a přešel i do demokracie; vedle sebe a proti sobě stojí v demokracii parlament a byrokracie. Proto je životní otázkou demokracie, jak tento dualismus překlenout, zharmonizovat, překonat. Naše nesnáze plynou z vysokého požadavku demokracie, žádající občanstvo vpravdě politicky vzdělané, voličstvo uvědomělé, muže i ženy“ (1928).

A sociologické poučení? Neměňme a solidně plaťme dobré úředníky se zajištěným postupem a žádejme po nich nestrannost a bezúhonnost. A voličstvo? Připomeňme anekdotu z let minulých – protože lid nás neposlouchá, budeme muset vyměnit lid. Musíme doufat, že naše voličstvo se postupně zkultivuje natolik, abychom tuto smutnou anekdotu nemuseli opakovat. Naše mladá demokracie si to ještě nezaslouží, i když voličstvu ke vzdělání a uvědomělosti mnohé chybí. Platí totiž stále masarykovské dictum – rozčilení není program.